一、引言

在新型城鎮(zhèn)化加速推進以及國土空間規(guī)劃深入實施的背景下，合理且精準地配置公共服務(wù)設(shè)施，已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、提升居民生活品質(zhì)的重要抓手。當前，我國城鎮(zhèn)發(fā)展正從以往追求規(guī)模擴張的“增量時代”，穩(wěn)步邁向注重質(zhì)量提升的“存量時代”。如何通過精細且科學(xué)的布局，實現(xiàn)人口、土地以及公共服務(wù)設(shè)施之間的協(xié)同發(fā)展，成為詳細規(guī)劃所要解決的關(guān)鍵問題。

海晏縣三角城鎮(zhèn)地處青海省，作為典型的高原生態(tài)屏障區(qū)以及多民族聚居地，肩負著生態(tài)保護與城鎮(zhèn)化發(fā)展的雙重重任。一方面，需要嚴格守護生態(tài)安全底線，確保區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定與平衡；另一方面，要滿足1.5萬余名居民在教育、醫(yī)療、文化等方面的多元需求。其規(guī)劃實踐對于同類型地區(qū)在詳細規(guī)劃階段如何平衡生態(tài)保護、彰顯民族特色以及滿足民生需求等方面，具有極為重要的示范意義與參考價值。

本文緊緊圍繞詳細規(guī)劃所強調(diào)的“剛性管控與彈性引導(dǎo)相結(jié)合”這一核心理念，構(gòu)建了“需求-供給-可達性”的綜合評估框架。通過深入剖析三角城鎮(zhèn)的人口分布特征、空間限制條件以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色，探索出分級分類的公共服務(wù)設(shè)施配置策略，為詳細規(guī)劃編制階段公共服務(wù)設(shè)施的精準配置，提供一套可參考的技術(shù)方法與實施路徑。

二、研究區(qū)概況：多維特征下的規(guī)劃挑戰(zhàn)

（一）地理區(qū)位與發(fā)展基礎(chǔ)

三角城鎮(zhèn)坐落于海晏縣東南部，地勢呈現(xiàn)出西北高、東南低的態(tài)勢，屬于湟水流域上游的生態(tài)敏感區(qū)域，在水源涵養(yǎng)以及生物多樣性保護方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。其交通優(yōu)勢十分顯著，西鄰青藏鐵路，南靠315省道，距離海晏火車站僅5公里，是全縣的政治、經(jīng)濟與文化中心。鎮(zhèn)區(qū)南部分布有紅河灣工業(yè)園區(qū)，鎮(zhèn)域擁有豐富的旅游資源，如著名的金銀灘草原、西海郡遺址等，極大地吸引了人口集聚，逐步形成了產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)與景觀相互融合的發(fā)展格局。

（二）人口結(jié)構(gòu)與設(shè)施需求

海晏縣七普常住人口總數(shù)為37729人，其中三角城鎮(zhèn)人口約占40.88%，達到15420人，城鎮(zhèn)化率高達74.57%，人口密度在全縣范圍內(nèi)最高。多民族聚居，其中藏族、回族等少數(shù)民族占比約30%，對于民族文化設(shè)施以及宗教活動場所存在特殊需求。與此同時，老年人口比例逐漸上升，約占12%，對養(yǎng)老和醫(yī)療設(shè)施的需求日益迫切。

（三）空間約束條件

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)未開發(fā)建設(shè)的區(qū)域較少，未來建設(shè)將以存量更新為主，這就要求在有限的空間內(nèi)，對公共服務(wù)設(shè)施進行更為優(yōu)化的布局。

三、技術(shù)路線：詳細規(guī)劃導(dǎo)向的系統(tǒng)化研究框架

（一）核心邏輯

以詳細規(guī)劃中“落實上位規(guī)劃要求、細化空間管控措施”為目標，構(gòu)建起“現(xiàn)狀診斷-分級配置-指標校核”的三階段技術(shù)路徑。

現(xiàn)狀診斷：借助“需求—供給—可達性”三維評估手段，精準識別出公共服務(wù)設(shè)施存在的短板問題。

分級配置：融合生活圈理論，并結(jié)合當?shù)氐赜蛱厣?，制定?/span>“縣級—鎮(zhèn)級—社區(qū)級”的三級設(shè)施體系。

指標校核：確保公共服務(wù)設(shè)施的覆蓋程度、用地規(guī)模等各項指標，符合《海晏縣國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》的傳導(dǎo)要求。

（二）關(guān)鍵技術(shù)方法

生活圈理論應(yīng)用：構(gòu)建“15-10-5分鐘”三級生活圈，與詳細規(guī)劃中的居住區(qū)單元劃分相對應(yīng)。

彈性管控：預(yù)先預(yù)留社區(qū)級設(shè)施用地，以便根據(jù)人口變化情況，靈活動態(tài)地調(diào)整設(shè)施布局。

四、設(shè)施配置研究：詳細規(guī)劃階段的精細化實踐

（一）多維評估框架：精準識別配置短板

需求側(cè)：通過發(fā)放調(diào)查問卷、組織社區(qū)居民座談等方式，梳理出居民的核心需求。其中，鎮(zhèn)區(qū)東南部區(qū)域小學(xué)生上學(xué)距離遠、社區(qū)托老所缺失、室外健身場地不足，是居民反映最為強烈的三大痛點問題。

供給側(cè)：對現(xiàn)狀設(shè)施進行全面普查后發(fā)現(xiàn)，全鎮(zhèn)現(xiàn)有縣級設(shè)施8處，如縣醫(yī)院、文化中心等；鎮(zhèn)級設(shè)施12處，包括鎮(zhèn)小學(xué)、衛(wèi)生院等；社區(qū)級設(shè)施僅有5處，且全部集中在鎮(zhèn)政府周邊區(qū)域，呈現(xiàn)出“縣級設(shè)施配置過度、社區(qū)級設(shè)施配置嚴重匱乏”的現(xiàn)象。

可達性：基于ArcGIS網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)果顯示，15分鐘生活圈的覆蓋率達到85%，但東部居住區(qū)10分鐘生活圈中，小學(xué)的步行可達性僅為60%。在6個5分鐘生活圈中，有4個缺乏基礎(chǔ)便民設(shè)施。

（二）分級分類配置策略：剛性指標與彈性引導(dǎo)結(jié)合

1.三級設(shè)施體系構(gòu)建

公共服務(wù)設(shè)施按照《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》TDT1062執(zhí)行。

2.生活圈精細化布局

15分鐘生活圈：以鎮(zhèn)政府為核心，對縣級設(shè)施進行整合，并劃定寬度不小于50米的“生態(tài)緩沖帶”，確保設(shè)施與生態(tài)紅線之間的間距符合管控要求。

10分鐘生活圈：在西部以“主次發(fā)展軸交點”作為副中心，新建一所占地1.2公頃的小學(xué)，以解決東部居住區(qū)小學(xué)覆蓋不足的問題。同時，配套建設(shè)民族文化廣場。

5分鐘生活圈：圍繞印象海晏、海湖小區(qū)等6個居住小區(qū)，在控規(guī)中明確規(guī)定，每處社區(qū)級設(shè)施用地面積不小于500㎡，容積率不超過1.0。優(yōu)先利用現(xiàn)狀空地或低效用地布局托老所、社區(qū)衛(wèi)生站等設(shè)施。

3.生態(tài)與空間約束響應(yīng)

剛性管控：設(shè)施用地不得突破上位規(guī)劃所確定的“公共管理與公共服務(wù)用地占城鎮(zhèn)建設(shè)用地12%”這一指標。

彈性引導(dǎo)：對于人口增長較快的社區(qū)，允許將不超過20%的商業(yè)用地兼容社區(qū)服務(wù)功能，以靈活應(yīng)對動態(tài)變化的需求。

（三）評價結(jié)果與優(yōu)化方案

用地規(guī)模評價：現(xiàn)狀人均公共服務(wù)設(shè)施用地面積為25.6㎡/人，遠超規(guī)范值（15-20㎡/人）。但存在縣級設(shè)施用地冗余（如文化中心空置率達30%）、社區(qū)級用地不足（僅占20%）的問題。優(yōu)化方案對縣級設(shè)施的低效用地進行縮減，釋放出1.5公頃土地，用于社區(qū)級設(shè)施建設(shè)。

空間分布優(yōu)化：打破原有的“單中心集聚”格局，在東部居住區(qū)新增一處10分鐘生活圈中心。在5分鐘生活圈缺失區(qū)域，規(guī)劃4處社區(qū)級設(shè)施節(jié)點，將步行5分鐘覆蓋率從40%提升至85%。

指標校核：通過ArcGIS模擬分析，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施等5項指標的15分鐘步行覆蓋率均達到90%以上，滿足上位規(guī)劃“不低于85%”的要求。

五、控規(guī)階段的實施保障：動態(tài)彈性與剛性管控結(jié)合

（一）規(guī)劃傳導(dǎo)機制

指標剛性傳導(dǎo)：將“15分鐘生活圈覆蓋率≥90%”“社區(qū)級設(shè)施用地占比≥30%”納入控規(guī)地塊的控制指標，并作為土地出讓的必要條件。

空間彈性引導(dǎo)：在控規(guī)圖則中明確劃定“設(shè)施留白區(qū)”，面積占比5%，允許根據(jù)未來人口變化情況，靈活調(diào)整設(shè)施類型，如幼兒園與托老所可以相互轉(zhuǎn)換。

（二）實施路徑

近期建設(shè)：在2025-2027年期間，重點建設(shè)東部小學(xué)以及3處社區(qū)托老所。充分挖掘存量用地潛力，確保5分鐘生活圈實現(xiàn)全覆蓋。

遠期管控：結(jié)合城鎮(zhèn)更新工作，逐步搬遷低效的縣級設(shè)施。在開發(fā)邊界內(nèi)預(yù)留2公頃彈性用地，用于應(yīng)對未來人口增長所帶來的設(shè)施擴容需求。

六、結(jié)論與展望

（一）研究價值

本文結(jié)合三角城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制，構(gòu)建了“評估-配置-校核”一體化的公服設(shè)施配置技術(shù)框架，為公共服務(wù)設(shè)施配置過程中存在的“標準僵化、空間失衡、生態(tài)沖突”問題提供了解決路徑。通過實施分級分類策略以及剛性與彈性相結(jié)合的機制，既有效落實了上位規(guī)劃中的各項指標，又充分回應(yīng)了公服設(shè)施配套的差異化需求，為同類地區(qū)詳細規(guī)劃編制中公服設(shè)施配置提供參考思路。

（二）未來方向

大數(shù)據(jù)應(yīng)用：引入手機信令數(shù)據(jù)，對人口分布進行動態(tài)監(jiān)測，從而實現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施配置的精準化調(diào)整。

社區(qū)共治：建立起“居民需求-設(shè)施布局-效果反饋”的閉環(huán)機制，提高規(guī)劃實施過程中的公眾參與度。

智慧化管理：在控規(guī)中預(yù)留智慧設(shè)施接口，如在社區(qū)服務(wù)站集成智能終端，推動公共服務(wù)設(shè)施效能的進一步提升。

通過上述一系列舉措，三角城鎮(zhèn)的規(guī)劃實踐有望為高寒民族地區(qū)在國土空間規(guī)劃體系下，實現(xiàn)“生態(tài)-生產(chǎn)-生活”的協(xié)同發(fā)展，提供具有推廣價值的典型示范。