前言

在新發(fā)展階段國土空間治理體系建設(shè)背景下，全域土地綜合整治已成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。作為“全域”實施的重要金融工具，政策性銀行貸款在推動項目實施和賦能“百千萬工程”建設(shè)發(fā)揮著重要的作用，但同時也面臨諸多深層次挑戰(zhàn)。

一、政策背景

2024年自然資源部印發(fā)《全域土地綜合整治實施指南（試行）》（自然資辦發(fā)〔2024〕57號），要求通過政策性金融工具破解資金瓶頸。2025年中央一號文件進一步提出“創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興投融資機制”，推動金融機構(gòu)加大對土地整治領(lǐng)域的支持力度。

2025年政策性銀行（農(nóng)發(fā)行、國開行）將全域土地綜合整治列為重點支持領(lǐng)域。農(nóng)發(fā)行單列1600億元專項額度，重點投向農(nóng)用地提質(zhì)（如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)）、建設(shè)用地增效（如城中村改造）和生態(tài)修復(fù)三大領(lǐng)域；國開行則通過“55311”專項工程，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（含土地整治）納入五大基建領(lǐng)域，提供超長期信貸支持；陜西省等地方政府聯(lián)合銀行出臺專項政策，明確耕地集中連片整治、生態(tài)修復(fù)類項目的優(yōu)先支持地位。

二、核心優(yōu)勢

（一）資金供給，精準(zhǔn)匹配項目核心需求

全域國土綜合整治涉及土地整理、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)配套、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多環(huán)節(jié)，具有投資規(guī)模大、資金回收周期長、直接經(jīng)濟效益低的特點。而政策性銀行是全域土地綜合整治的重要支撐力量，其核心優(yōu)勢首先體現(xiàn)在資金供給的精準(zhǔn)匹配上。針對整治項目投資規(guī)模大、周期長、直接收益低的特點，政策性銀行能提供長期低成本資金，覆蓋項目全流程需求，還可設(shè)計靈活還款機制，緩解地方短期償債壓力，有效彌補商業(yè)銀行信貸邏輯與項目需求的錯配問題。

（二）政策協(xié)同，戰(zhàn)略導(dǎo)向更契合

政策性銀行在政策協(xié)同與風(fēng)險承受上展現(xiàn)出獨特價值。一方面，其業(yè)務(wù)定位與國家戰(zhàn)略深度綁定，能銜接鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設(shè)等政策方向，協(xié)助地方打通跨部門審批環(huán)節(jié)，保障項目貼合國家目標(biāo)推進；另一方面，憑借更高的風(fēng)險容忍度和創(chuàng)新的風(fēng)險共擔(dān)模式，可覆蓋大量公益性、收益不確定的項目，填補市場化金融機構(gòu)不愿介入的空白，為生態(tài)脆弱區(qū)修復(fù)、農(nóng)村基建完善等項目提供保障。

三、存在問題

盡管政策性銀行憑借資金、政策等優(yōu)勢，成為全域土地綜合整治的重要推動力量，但在實踐過程中，受項目特性、外部環(huán)境、自身機制等多重因素影響，仍面臨一系列亟待解決的問題，這些問題不僅制約著政策性銀行作用的充分發(fā)揮，也對整治項目的推進效率和質(zhì)量產(chǎn)生影響。

（一）項目收益評估難，資金回收風(fēng)險高

全域土地綜合整治項目的收益具有“間接性、長期性、不確定性”三大特征，這給政策性銀行的收益評估和資金回收帶來巨大挑戰(zhàn)。一方面，項目的核心收益多來自土地指標(biāo)交易、生態(tài)補償、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)增值等，但這些收益的實現(xiàn)高度依賴政策導(dǎo)向和市場環(huán)境。而產(chǎn)業(yè)收益如鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)培育（如特色種植、鄉(xiāng)村旅游）需3-5年甚至更長時間才能產(chǎn)生穩(wěn)定收益，且受自然災(zāi)害、市場需求波動等因素影響，收益穩(wěn)定性極差。另一方面，政策性銀行目前缺乏針對這類項目的收益評估體系，多數(shù)時候仍沿用傳統(tǒng)基建項目的評估邏輯，難以準(zhǔn)確測算項目的長期社會、生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟收益的比例，導(dǎo)致部分項目出現(xiàn)“評估收益與實際收益偏差大”的情況，進而增加資金回收風(fēng)險。

（二）協(xié)同機制不健全，項目推進效率低

全域土地綜合整治常涉及跨部門和“政-企-銀”多方協(xié)作，政策性銀行作為金融機構(gòu)，缺乏對地方政府的協(xié)調(diào)權(quán)限，難以推動多方達成一致，導(dǎo)致項目陷入“拉鋸戰(zhàn)”，嚴重延誤項目進度。一方面，地方政府的“短期政績訴求”與企業(yè)的“長期收益訴求”沖突。地方政府往往希望快速完成土地平整、生態(tài)景觀建設(shè)等“可視化成果”，以匹配短期政績目標(biāo)，而企業(yè)投資方更關(guān)注整治后土地的產(chǎn)業(yè)適配性，需長期投入培育收益。另一方面，當(dāng)項目遇到跨部門、跨主體分歧時，需由地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)臨時召集會議，無明確協(xié)作流程，政策性銀行只能反復(fù)上門溝通。

（三）專業(yè)能力與項目需求不匹配，“融智”服務(wù)深度不足

全域土地綜合整治涉及國土空間規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入運營等多領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，雖然政策性銀行提出“融資+融智”一體化服務(wù)，但當(dāng)前其專業(yè)能力仍難以滿足項目的復(fù)雜需求，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是專業(yè)人才儲備不足，政策性銀行現(xiàn)有團隊以金融、信貸人才為主，缺乏熟悉國土空間規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)技術(shù)的專業(yè)人員，在協(xié)助地方政府制定整治方案時，往往只能依賴第三方機構(gòu)，自身難以對方案的科學(xué)性、可行性進行獨立判斷，導(dǎo)致部分項目出現(xiàn)“規(guī)劃與實際脫節(jié)”的問題；二是“融智”服務(wù)缺乏針對性，目前政策性銀行提供的“融智”支持多為通用模板（如可行性研究報告框架），未結(jié)合不同區(qū)域的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)進行個性化設(shè)計。

結(jié)語

運用政策性銀行貸款參與全域國土綜合整治，本質(zhì)是“國家戰(zhàn)略、市場需求、銀行職能”三者的協(xié)同共振。其核心任務(wù)將成為“撬動多元主體參與的支點”，既讓政府的政策目標(biāo)落地，也讓社會資本獲得合理回報，更讓自身在服務(wù)國家戰(zhàn)略中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。推動這項工程從“政府主導(dǎo)”走向“政府引導(dǎo)、市場運作、社會參與”的良性發(fā)展格局，最終實現(xiàn)“生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)興、百姓富”的綜合目標(biāo)。